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专家:长三角一体化都市圈是一体化的锦屏新闻“硬核”

2019年02月20日 08:18:00来源:中国新闻网

华东师大|长三角一体化④都市圈是一体化的“硬核”

孙斌栋 张婷麟 来源:澎湃新闻

自国家发改委公布了培育发展现代化都市圈的指导意见后,关于“都市圈”建设的讨论愈演愈热。都市圈的本质是什么?发达国家都市圈有哪些经验值得借鉴?搞清楚这些问题对于长三角在一体化进程中科学建设都市圈具有重要意义。

都市圈的本质和国际经验

从发达国家的经验来看,都市圈是城市化发展到一定阶段的必然产物,是中心城市与周边城镇基于通勤联系形成的功能联系紧密的城镇化空间形态。都市圈的说法起源于美国的“Metropolitan Area”,通常翻译为大都市区;日本接受了美国“Metropolitan Area”的概念,并译为“都市圈”。因此大都市区和都市圈本质上是同一种城市空间模式。在我国的现实应用过程中,从字面意义出发理解“都市圈”很容易误读为按距离划分的不同范围的“圈层”,而忽略了最初的“Metropolitan Area”的核心内涵,因此本文从美国和日本的都市区/圈的定义出发,试图理解都市圈的本质含义,从而为中国都市圈发展提供国际经验。

1.都市圈是城市化特定阶段的自然产物,是城市群发展的“硬核”

美国大都市区概念最初于1910年提出,初衷是建立统计的空间单元。1920年代美国城市人口超过50%,标志着其正式成为一个城市化国家。1949年首次设立了大都市区的统计标准,目前被称为大都市统计区。大都市区(包括中心城市和郊区)是美国城市化的主要空间载体,1910年仅有不到1/3的人口居住在大都市区,到了1960年,大都市区已经拥有超过一半的人口,2010年这一比例高达83.7%(图1)。与此相对应的是,美国三个重要的大都市区是世界公认的美国三大城市群的重要依托,分别是以纽约都市区为中心的BosWash大城市群,中西部环绕五大湖地区以芝加哥都市区为核心的ChiPitts大城市群,美国西海岸以旧金山和洛杉矶两大都市区为主体的SanSan大城市群。

图1.美国人口在不同统计区分布的历史演化。数据来源:Demographic Trends in the 20th Century Census 2000 Special Reports;美国人口普查局2010年人口普查数据

日本在1950年提出了自己的都市圈发展模式,在1955年城市化率达到56%。与美国一样,六大世界级城市群之一日本太平洋沿岸城市群由关东大都市圈,京阪神大都市圈,以及中京大都市圈三大都市圈构成。日本人口持续向三大都市圈聚集,2015年大都市圈人口占全国人口比重为67.5%。

2.都市圈以一个或多个中心城市为核心,不以行政地域范围为边界

当前美国定义大都市统计区至少有一个人口不少于5万的城市化地区作为中心核,较为发达的大都市区通常拥有多个核心城市,如以纽约、纽瓦克等7个城市为核心的纽约-北新泽西-长岛大都市统计区。各个中心之间功能分工明确,如纽约大都市区中,纽约市作为的核心城市是全球商业、金融中心,纽黑文的产业主要包括医疗保健、金融服务和零售贸易,斯坦福是美国著名的金融中心,有化学、电子、化妆品、橡胶、药品等多种工业,纽瓦克是美国第三大保险业中心以及主要的航空、航运和铁路枢纽,以港口和工业为主。日本国势调查按照中心市规模大小将都市圈分为大都市圈和一般都市圈两种。大都市圈也包含有多个中心城市,最重要的三个大都市圈是关东大都市圈(以东京都区部、琦玉市等6个城市为核心)、京阪神大都市圈(以京都、大阪和神户市为核心)和中京大都市圈(以名古屋为中心市)。日本政府长期致力于建立多中心城市结构缓解中心城区的压力,尤其是针对东京首都大都市圈,为了打破东京一极依存的形式,提出“多级城市”“多中心城市”的框架。副中心的建设主要承接东京都的金融、保险等城市新兴功能。

美国和日本都市圈的范围通常不受制于行政边界。美国经济总量排名前十位的大都市圈中有5个大都市圈跨越了州界,最多的涉及到4个州。日本的关东大都市圈涉及四个一级行政单元,京阪神大都市圈涉及三个一级行政单元。

3.都市圈空间范围基于完善的交通网络及较高的通勤比率

美国和日本都市圈的空间范围都是根据通勤流来界定的,通常采用通勤人口占本地总人口的比重来测度。2010年最新美国大都市区统计标准规定,邻近县有25%以上的就业人口通勤到中央县或都市圈内其他县就业,或者本地就业岗位的25%被中央县或都市圈内其他县的就业人口所占据,则该县可以列为大都市区的组成部分。日本不同的职能部门根据自身需要界定了不同的都市圈标准。日本总务省统计局国势调查划定的都市圈通常也被称为“1.5%都市圈”。对中心市的通勤及通学者比例达到该市町村常住人口1.5%以上,且与中心市邻接的市町村被列为都市圈范围。除国势调查的标准之外,还有将大都市圈的范围控制在更为狭小范围内的设定,如都市雇佣圈(SMEA)将通勤比率标准下限界定为10%。基于平成27年(2015年)日本三大都市圈铁道调查报告,通勤通学平均出行时间为70分钟。以东京大都市圈为例(图2),都市圈到都心三区所需要的平均时间,都心30KM范围内出行时间在90分钟以内,30-50公里圈内出行时间在90分钟以上。

图2.东京都市圈到都心所需时间分布情况。数据来源:2015年日本国土交通省三大都市圈交通普查报告

长三角建设都市圈的意义

中国2011年城镇人口正式超过乡村人口,即中国已走过传统城市化阶段,正式成为一个城市化国家。根据发达国家的经验,都市圈培育指导意见的提出恰逢其时。具体对于长三角来说,都市圈的意义表现在以下三个方面。

1.发挥引领作用,助力长三角一体化高质量发展

城市群是新型城镇化主体形态,都市圈作为一体化发展格局中的“硬核”是支撑城市群经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台。长三角城市群是世界第六大城市群之一,不仅在国内具有表率地位,在国际舞台上也发挥着重要作用。随着长三角一体化上升为国家战略,推动更高质量发展大势所趋。长三角城市群的发展需要空间增长极的引擎,从发达国家的实践经验来看,以核心大城市为依托的都市圈带动整个城市群的发展是有效的空间模式。

在当前阶段,重点关注上海、南京、杭州、合肥、宁波等核心都市圈的培育,优化城市规模分布,最大发挥他们对城市群集聚经济的引领作用,有助于实现长三角城市群更高水平的一体化。

2.提高资源配置效率,助推上海“迈向卓越的全球城市”

都市圈通常是专业化分工协作、功能联系密切的多中心空间综合体,都市圈的建设有利于目标的实现。由于都市圈强调核心城市功能的外溢,已有成熟的全球城市必须依靠强大的都市圈作为腹地支撑,如纽约、伦敦和东京分别依托于纽约、伦敦和东京大都市圈。上海和已有的全球城市相比,无论是经济发展水平、产业层级、创新能力还是代表国家参与国际竞争的能力都远远不足。以上海为中心城市的都市圈建设有助于推动上海发挥龙头作用,与长三角其他有潜力的都市圈一起代表全球资源配置的亚太门户体现国家核心竞争力。

3.优化空间结构,促进大中小城市和小城镇协调发展

发达国家都市圈空间结构多采取多中心结构,不仅有助于缓解主中心过度集聚所产生的集聚不经济,而且通过各中心单元之间“互借规模”和“互借功能”,同样可以确保获取同城的集聚效益。《中国城市竞争力报告2016:新引擎: 多中心群网化城市体系》显示,上海城市病严重程度位列全国第七。城市层面的单中心发展模式所导致人口过度集聚是“城市病”产生的重要原因之一。此外,长三角各地区对价高利大的部分制造业的追逐已经导致相应产业同构水平不断升高。都市圈的建设,尤其是功能多中心的模式形成,有助于促进产业分工协作。

4.构建职住均衡的统一劳动力地域市场,促进基础设施均等化

都市圈实质是功能上密切联系的通勤圈域,依托于完善的交通基础设施可以合理地安排就业和居住空间,在一个相对完整的劳动力市场范围内实现职住均衡,极大地便利生产和生活。都市圈范围内的基础设施和公共服务设施可以真正实现均等化,体现区域共同繁荣和命运共同体的目标。

长三角都市圈建设需要注意的问题

1.都市圈是职住功能平衡的通勤区域,不是新的行政区或政策新区,不能赋予太多想象和功能,也不宜过多人为干预,应顺市场经济之势而为。

美国和日本的经验告诉我们,都市圈是城市化发展到一定阶段的产物,是市场力量作用下自然形成的,而非行政力量推动形成。无论是都市圈还是城市群,目的都是促进不同地区间的一体化,破除阻碍要素流动的行政界限。如果画地为牢,搞更多的空间俱乐部,就会与一体化初衷背道而驰。都市圈是功能统筹区,具体来说是职住功能平衡的通勤区。其范围边界并不是固定不变的,而是动态变化的,而且是跨行政区域的。因而,都市圈的建设要遵循市场力量,循序渐进。

2.构建多中心的都市圈,实现集聚经济与集聚不经济的综合效益最大化。

都市圈作为通勤区域,是客观存在的,不是新事物。但我国以超大和特大城市为核心的都市圈范围都比较小,已有研究采用手机信令数据的分析表明,上海通勤区尚未突破市域的行政边界,在空间范围上与东京大都市圈相差甚远。原因是我国超大和特大城市主要是单中心形态,资源过度集中于狭小范围内。

有研究显示,与美日城市相比,我国大城市中心城区过密,而外围地区又过疏。人口和公共资源过度单中心集中于核心区域导致集聚不经济,而外围又过于分散招致集聚经济不足。为此,长三角都市圈建设需要在超大城市和特大城市基础上,主动扩大空间范围,加强近距离城市间社会经济联系,构筑形态多中心和功能多中心的空间组织,达到同时享受集聚经济和缓解不经济的目的。北京副中心通州的建设就是一个值得借鉴的例子。

3.都市圈内应以快速公共交通网络支撑通勤交通和密切的社会经济往来。

都市圈的本质是通勤区,为了解决通勤交通往来,快速交通系统是必不可少的。美国大都市区内的通勤交通方式以小汽车为主。长三角人口总量大,密度高,应学习日本都市圈经验,以快速城际轨道交通为主要支撑才是可持续的。都市圈的空间范围由通勤比率而非通勤时间决定会更合适,因为通勤比率相比通勤时间更能体现周边与中心城市之间的真实联系。不少观点把都市圈等同为所谓的“1小时通勤圈”,对这一概念需要深入理解。从日本都市圈通勤时间调查来看,“1小时”是整个都市圈的平均通勤时间,而非最长通勤时间,日本三大都市圈最远到达目的地所需要的时间均超过2小时。

(作者孙斌栋系华东师范大学中国现代城市研究中心副主任,城市与区域科学学院教授,张婷麟系华东师范大学城市与区域科学学院博士生)

(本文来自于澎湃新闻)

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